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关于全省少数民族发展资金使用管理的调研报告

关于全省少数民族发展资金

使用管理的调研报告

省民宗委党组书记、主任邹其国

按照“不忘初心,牢记使命”主题教育的安排,为加大少数民族发展资金监管力度,进一步提高资金使用效益,最近二个月来,我集中查阅和学习了不少涉及少数民族发展资金管理和使用的调研材料及相关资料,并于201979日、10日,赴我委扶贫联系点琼中县红毛镇草南村委会、中平镇南村委会进行蹲点调研。81日、2日,到白沙县进行专题调研,听取当地政府和有关部门的情况汇报,与村民座谈并实地查看项目进展情况。按主题教育要求,现结合学习体会、蹲点调研和专题调研了解掌握的情况,以及个人的思考,综述如下。

一、管好用好少数民族发展资金的重要意义

中央和省里每年下拨给我省的少数民族发展资金约为1.2亿,资金有限,但我们不能以资金的多少来谈它的意义,少数民族发展资金,它更多的、更大的意义主要是体现党和政府对少数民族地区经济社会发展和对少数民族群众生产生活的关心和关怀。党的十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央高度重视民族地区脱贫攻坚工作,多次深入实地调研,对民族地区脱贫攻坚工作,提出了发展是甩掉贫困帽子的总办法的重要论述,提出贫困地区要从实际出发,因地制宜,把种什么、养什么、从哪里增收想明白,帮助乡亲们寻找脱贫致富的好路子。2019年,习近平总书记在十三届全国人大二次会议上指出,现在距离2020年完成脱贫攻坚目标任务只有两年时间,正是最吃劲的时候,必须坚持不懈做好工作,不获全胜、决不收兵。为落实中央工作部署,省委书记刘赐贵在乐东、五指山、琼中等市县调研时强调脱贫攻坚工作中要做到“三不减、三提高、三加强”,即背水一战的意识不减、脱贫攻坚的力量不减、扶贫的资金措施不减;提高贫困人口识别准确率、提高贫困人口退出准确率、提高群众综合满意度;加强产业扶贫、加强人居环境整治、加强可持续的内生动力,确保全面完成脱贫任务。少数民族发展资金作为扶贫资金的一部分,历年来,资金重点投向民族地区基础设施建设、特色产业发展、少数民族特色村寨建设、少数民族传统手工技艺保护传承等方面,在改善少数民族生产生活条件、助力民族地区脱贫攻坚工作中起到了积极的作用。

二、少数民族发展资金管理使用基本情况

(一)坚决落实中央和省政府资金管理文件精神

2015年,中央深化改革,加大推动财政扶贫资金管理机制改革力度,在《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发〔201325号)和《关于改革财政专项扶贫资金管理机制的意见》(国开发〔20149号)中明确规定,从2015年起,除个别不适合下放审批权限之外,绝大部分项目审批权限要下放到县,由县级政府依据中央和省级资金管理办法规定的用途,自主确定扶持项目。

2016年,陆续出台了《中央财政专项扶贫资金管理办法》(财农〔20178号)、《海南省北京pk拾 办公厅关于印发海南省财政专项扶贫资金管理暂行办法的通知》(琼府办〔2016324号)、《海南省北京pk拾 办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金工作的实施意见》(琼府办〔2016174号)等一系列文件,要求财政专项扶贫资金项目审批权限下放到市县,实行“任务到市县、资金到市县、权利到市县、责任到市县”的管理机制,同时要求各级财政涉农资金整合到市县一级政府,按照“多个渠道引水、一个龙头放水”的工作部署,由市县政府按照“精准识别、精准施策、精准帮扶、精准脱贫”原则,审核批准项目,统筹分配资金。

在省级部门层面,我委认真落实文件精神,中央、省级财政资金下达后,按照因素法对资金进行切块,作出分配意见报省财政厅统一下达市县。同时,认真研究省委省政府印发的新文件、新规定,迅速运用到少数民族发展资金管理工作中。根据《2017年海南省北京pk拾 办公厅关于进一步加强扶贫资金管理的意见》(琼府办〔2017143号)要求,各市县要扎实做好项目储备,在每年第三季度启动下一年度扶贫项目储备工作。虽然文件并未对省级部门提出建立项目库的要求,但我委主动作为,在2019年度少数民族发展资金尚未下达时,提前下文要求市县民族工作部门报送各市县扶贫资金项目库,作为我委资金管理的重要依据及资料留存,并明确规定2019年少数民族发展资金项目要在各市县扶贫资金项目库中进行选取。

在市县层面,各市县民族工作部门均能按照有关要求落实资金项目管理相关工作,资金下达市县后,统一整合为年度扶贫资金,由市县扶贫开发领导小组进行统筹分配,从扶贫资金项目库中选取实施项目。为管理好少数民族发展资金,规范少数民族资金项目的管理和使用,一些市县制定了相应的管理办法,如白沙县出台了《白沙黎族自治县脱贫攻坚期间财政涉农资金统筹整合使用实施办法》、《白沙黎族自治县扶贫项目资金管理办法》、《白沙黎族自治县扶贫项目管理暂行办法》等相关规定,依靠《办法》来管理资金项目,较好地提高了资金项目管理的规范性。

(二)采用因素法分配资金

我委采取因素法对少数民族发展资金进行分配,按照我省民族区域划分实际情况,结合脱贫攻坚工作任务,确定了脱贫攻坚、兴边富民行动、民族自治地方和散居少数民族等四个因素,划分了脱贫攻坚工作重点县、兴边富民行动自治县、参照享受自治县政策的东方市和地方财政较好的陵水黎族自治县、少数民族聚居镇所在市县等四个层级。并对资金分配因素的权重进行量化,确定了政策任务、少数民族人口、贫困情况、省政府重点工作任务等因素的权重比例,用可量化的方式对资金进行分配。

(三)合理确定实施项目类别

在资金使用类别方面,我委紧扣省委省政府的各项年度重点工作,按照国家民委的工作要求,将资金投放到民族地区少数民族群众最关心、最迫切的民生问题上,重点实施少数民族特色村寨类、特色产业及基础设施类、少数民族传统手工业传承与保护类等三大类项目及一些民生项目。资金到市县后,市县根据各自情况再进一步细化,如白沙县仅生产发展类项目就细化为食用菌蘑菇种植、火龙果种植、黄牛养殖、种桑养蚕等16类。同时,我委明确要求各市县民族工作部门要将资金项目安排与省委省政府的年度重点工作相衔接,切实提高资金使用效益。

三、资金项目实施基本情况

20172018年,中央、省级财政共下达我省少数民族发展资金2.5196亿元,其中,中央财政少数民族发展资金1.7156亿元,省级配套资金8040万元。民族地区各市县充分利用下达的资金,共完成基础设施建设项目43个,安排资金5610万元,为民族地区农村修建乡村道路,实施危房改造,惠及1万余名群众;开展特色产业发展项目163个,安排资金9478.02万元,帮扶1.43万户贫困户开展种养殖产业;建设少数民族特色村寨项目36个,投入资金8440.3万元;开展少数民族传统手工技艺培训项目11个,安排资金335万元;安排其他社会事业项目10个,投入资金1332.68万元。上述资金的使用均符合扶贫资金使用相关规定。

四、资金项目实施的经验做法

(一)多种方式推进特色产业发展,促进少数民族群众致富增收

产业扶贫是实现稳定脱贫的根本之策,对打赢脱贫攻坚战具有决定性意义。民族地区各市县充分利用少数民族发展资金,因地制宜,依托地区资源和区位优势,探索符合民族地区实施优势特色产业,切实带动群众脱贫增收。

1. 引进专业农业企业,扶持贫困户共同发展。针对贫困户缺乏资金、技术,自我发展能力较弱的特点,民族地区市县采用“企业+贫困户”、“企业+合作社+贫困户”的方式,积极带动群众发展生产。一方面,企业通过技术指导,提升贫困户的职业技能,夯实贫困户后续发展的基础。另一方面,贫困户学习技术科学生产,企业回收农业产品,不断扩大生产规模,实现规模化效益。企业和贫困户结成利益联结共同体,互利共赢,切实推进民族地区脱贫攻坚进程。万宁市三更罗镇引进的海南绿崛农业开发北京pk拾 ,掌握山鸡人工育种、机器孵化等技术,与南平村23户建档立卡贫困户签订了合作养殖协议,免费将5万只山鸡苗投放给贫困户饲养。企业以“统一种苗、统一免疫、统一用药、统一饲料、统一销售”的“五个统一”经营模式,解决了贫困户养殖成本高、技术含量低、销售价格无保障等一系列的问题。公司还与贫困户签订了保底协议,保证每只山鸡能挣到8元以上,贫困户实现稳定增收。儋州市引进儋州吉达农业开发北京pk拾 ,扶持雅星镇新让村委会发展红心橙种植项目。公司从农业科研院所引进红心橙良种,为贫困户提供技术指导,收成后回收成果,为贫困户增收提供保障。

2. 发展复合型热带特色产业,提高产业效益。据统计,我省森林覆盖率62.1%,耕地面积占全省土地面积的12.4%(数据来源于《2018年海南统计年鉴》),已不具备大面积开垦土地发展特色产业的可能性。现在距2020年实现全面建成小康社会宏伟目标还有不到一年多的时间,民族地区脱贫攻坚工作进入关键时期。在近年的摸索实践中,民族地区各市县从实际出发,狠抓特色产业提质增效不放松,大力发展林下种植、立体农业,不断提高特色产业综合产值。部分市县充分挖掘现有的土地资源,走多样化生产道路,取得了较好的收益。白沙黎族自治县发展的百香果产业第一年即可以挂果,第三年进入高产期,此外,百香果篱架下的空地,则用来套种南瓜、花生等瓜菜。琼中、保亭、儋州、五指山等市县发展林下种植,给贫困户发放南药益智种苗,种植在橡胶林、槟榔林间,提高了产业效益,群众则实现多方式、多渠道创收增收,获得了实实在在的收入。

3. 因地制宜发展种养业,打响民族地区品牌知名度。琼中县红毛镇草南村委会在我委和省政务中心的大力支持下,以特色产业为抓手,带动少数民族群众因地制宜发展特色产业,投入扶贫资金300.5万元用于种桑养蚕,2018年,全村共养蚕117批,实现产值77.5万元,带动和帮助贫困户增加了收入。一些市县充分利用民族地区特色农产品做文章,积极引入龙头企业,不断优化民族地区特色产业品质,推动民族地区特色产业实现数量型向质量型,农业生产由传统方式向现代方式转变,打响本地品牌。我委持续多年投入资金扶持发展的保亭黎族苗族自治县绿色无公害品牌六弓鹅,县里引进海南省农林科技学校提供技术支持,通过高效生态农业的新型农作模式及其配套技术的应用,带动一方群众增收。东方市引进的海南北纬十八度果业北京pk拾 ,重点发展高品质火龙果,打造“北纬十八度”火龙果精品品牌,目前种植面积近1.7万亩,是全球火龙果种植面积最大的企业,产品成功出口国外市场。

(二)加快推进少数民族特色村寨建设,打造民族地区美丽乡村样本

我省少数民族特色村寨建设,充分结合我省美丽乡村建设的总要求,立足“特色民居、特色文化、特色产业、生态环保、民族团结”等“五位一体”内容,改善少数民族群众生活条件,展现民族地区村庄新面貌。2017年乐东黎族自治县将尖峰镇移民搬迁村试验场新村作为少数民族特色村寨开展建设,投入少数民族发展资金200万元,在搬迁后的新址集中修建富有民族文化特色的特色民居,为搬迁居民引进菠萝种植、五脚猪养殖等项目,确保少数民族群众“搬得出、稳得住,能致富”。新的村庄交通便利,既方便村民外出打工,也方便村民子女教育,获得搬迁移民的一致好评。儋州市则选取自然条件较好、产业发展较好、群众基础较好的兰洋镇文罗村委会开展少数民族特色村寨建设,连3年共投入少数民族发展资金750万元,建设范围涵盖南罗村委会下辖的南罗、墩响、文芳等3个村小组。目前,兰洋镇南罗村建起了健康、休闲设施,改造绿化村中道路;村民的房屋墙面描绘民族图案,屋顶上加装民族图腾装饰,屋前屋后添置了带有民族元素的栏杆,充分体现民族文化特色;村委会广场上则建设了民族文化大舞台和休闲运动场,方便村民开展民俗文化活动;开发150亩田地修建了薄膜大棚基地,种植新品种葡萄,葡萄基地作为兰洋镇扶贫项目,以公司+农户模式,吸纳贫困户入股或就业,基地一年亩产可达5000斤葡萄,除了采摘出售成熟的葡萄供应市场,又可以经营农家乐采摘业务,多种经营,为贫困户实现稳定分红收入奠定了基础。目前,南罗村委会通过统一规划、整合资金、分步建设的方式,将3个村小组连片开发建成了具有浓厚黎族风情的少数民族村庄,为下一步我省探索建设少数民族特色村镇提供了参考经验。琼中黎族苗族自治县中平镇南村累计投入2901.04万元完善基础设施,实施6个村庄安全饮水项目,解决了892人的饮水安全问题;建成生产道路和村道,建成大村漫水桥和彭田村水面桥;进行危房改造165间;投资554万元拆除旧房、猪圈、乱搭乱建房屋150间,绘制民族风情彩绘40余幅,开展户户通道路硬化,村容村貌得到显著改善,2018年被评为省级卫生村。

(三)保护发展民族传统手工技艺,传承传统文化

我省黎族苗族少数民族传统手工技艺传承历史悠久,具有丰富的民族文化内涵和较高的文化艺术价值。我委从“夯实基础”和“开展培训”两方面内容出发,不断加强民族地区民族传统手工技艺的保护与传承。

少数民族传统手工艺基础建设方面。20172018年累计投入资金342万元,在昌江石碌镇、王下乡和五指山市各乡镇建设传统技艺传习基地,并为民族地区少数民族传统手工技艺合作社购买黎锦编制、黎陶烧制、黎族服饰模具等设备,不断提高民族传统手工技艺的工艺水平。少数民族传统手工技艺培训方面。两年间安排资金335万元,在昌江、陵水、东方等地,组织开展多期黎锦、苗绣、藤编、黎陶、黎族乐器制作等传统手工技艺培训,不断加强民族传统手工技艺在民族地区的传承力度,培养传承人,激发民族传统手工技艺传承的活力。

同时,民族地区各市县积极探索民族文化传承的新思路新办法。琼海市充分挖掘传统苗族饮食文化,引进碧桂园公司,采用“企业+合作社+贫困户”的模式,与贫困村水口仔村的琼海石碧五色粽农民专业合作社共同设立琼海石壁苗妹五色粽水口仔厂,招聘贫困户入厂务工,制作苗族传统五色粽。碧桂园公司则负责企业日常运营,扩展商品销售渠道。2018年,工厂投产后生产的五色粽礼盒等产品供应给碧桂园旗下酒店和楼盘,当年即创造逾50万元销售额,企业和贫困户实现“双赢”收益,民族传统手工技艺在市场经济中焕发出了新的生命力。昌江黎族自治县将黎族、苗族传统的黎锦、苗绣、藤编、牛皮凳等传统手工艺品与旅游产业相结合,在县里的旅游驿站进行展示和售卖,通过旅游驿站的宣传,不断扩大民族传统手工艺品的影响力。

这些举措,较好地促进了传统手工技艺的传承和发扬,让群众通过制作手工艺品又能增加收入,从根本上夯实了民族传统手工技艺发展的基石。

(四)着力改善民生,助力脱贫攻坚

如白沙县20172019年连续三年投入危房改造项目资金2540万元,解决建档立卡贫困户300多户991人的住房保障问题(2019年数字尚未统计出来)。投入教育扶贫项目资金400万元,对该县户籍建档立卡贫困户子女就读于学前教育、义务教育、普通高中、中职学校的在校生1090名进行教育补贴,确保建档立卡贫困户子女都能正常接受教育,不因贫困辍学。用于健康扶贫项目资金600万元,为建档立卡贫困户家庭人员代缴合作医疗参合金,解决建档立卡贫困户看病难问题。

五、存在的问题

(一)少数民族发展资金支付进度较缓慢。主要受项目进展缓慢的影响,如农村危房改造项目主要由乡镇政府指导,但主要由农户具体组织实施,资金按农户建房进度拨付,农户建房有择吉看日子的民俗,加上乡镇建材与技术工人短缺,一定程度上影响建房进度和资金支出使用进度。

(二)资金监管职责不够清晰,监管力度仍需加强。目前,少数民族发展资金“四到”市县后,省一级单位如何监管只有一句“放权不抽身,监管不缺位”,缺乏具体的监管措施,且监管的“度”不好把握。近年来,随着审计、巡视力度不断加强,少数民族发展资金管理使用也较为规范,但在建立健全完善的项目监督机制,实现资金项目实施科学化、规范化,最大程度发挥资金使用效益等方面,仍是少数民族发展资金监管中的一个相对薄弱环节。扶贫资金整合后,由市县统筹使用,省级、市县民族工作部门较少参与少数民族发展资金的立项、论证、建设等相关工作,资金监管的职责无法真正落实到位。

(三)资金扶持对象有待进一步明确。昌江黎族自治县少数民族发展资金在接受项目审计时,脱贫巩固户被认定为不符合补助标准,不应领取少数民族传统技艺保护传承培训的补助资金。但根据我省“脱贫不脱项目,脱贫不脱帮扶、脱贫不脱政策”的工作安排,攻坚期内要对扶贫人口继续给予适当支持,贫困户退出后,仍可享受部分扶贫政策。因此,该项争议事项应与扶贫部门继续进行沟通协商,对已退出贫困户享受相关政策的内容和范围予以明确。

(四)少数民族发展资金的效益不够彰显,不好评价。少数民族资金整合到扶贫资金统筹使用,发挥的是整体作用,显示的是整体效益,少数民族发展资金在其中起到多大的作用,产生多大的效益,无法分清,不好评价。

(五)少数民族发展资金用途不够广。目前是农村百分百建档立卡贫困户才能使用少数民族发展资金,少数民族村庄道路和基础设施建设,农场的少数民族群众不能使用。

六、调研的收获和成果

调研的收获和成果,主要体现在两个方面,一是初步找到了当前少数民族发展资金管理和使用方面可能存在的风险点;二是明晰了下阶段对少数民族发展资金管理和使用的工作思路。

可能的风险点有四个: 一是调研不够深入,因素法分配资金不够科学合理存在风险点;二是资金整合后监管职责不清,抓手少存在风险点;三是上下联动不充分,很难在第一时间发现和解决问题存在风险点;四是在资金整合后,没有及时跟进对原有资金管理办法作进一步的修定存在风险点。

下阶段,对少数民族发展资金管理和使用的工作思路:

一是科学推进落实因素法。认真研究因素法的具体因素内容和比例,选取与少数民族发展资金使用方向具有较强相关性、突出政策导向的可以量化细化的客观因素作为因素分子,研究确定各项因素分子的具体比例,将资金分配予以数值量化细化,让资金分配过程更加科学、透明,便于操作。

二是切实落实监管职责。根据财政涉农资金整合工作相关要求,监督民族地区市县政府做好少数民族发展资金使用和项目选择的相关工作。要求市县政府在使用少数民族发展资金和选择项目时,要扩大公示范围,市县民族工作部门应全程参与少数民族资金使用的全过程,并及时将情况报省民宗委备案。省民宗委应经常性下市县调研少数民族发展资金的管理和使用情况,及时给市县以指导,出现问题可上下联动给予解决。省民宗委和市县民族工作部门,要加大监督力度,确保少数民族发展资金“精准”用于百分百建档立卡贫困户的生产生活和环境的改善上,通过项目带动,不断增强贫困户的内生发展动力。

三是加强少数民族资金管理和使用干部队伍建设。目前因为机构改革等原因,负责少数民族资金管理和使用的工作人员变动比较大,业务不够熟悉,管理不够规范,有必要加强对少数民族资金管理和使用干部队伍的业务和能力培训。

四是加强制度建设,研究资金项目管理办法的修订工作。积极联系省财政厅、省扶贫办等职能部门,密切跟踪我省财政专项扶贫资金管理办法修订进度,及时对少数民族发展资金管理工作进行调整,指导市县民族工作部门科学使用资金。在中央、省级财政扶贫资金管理办法出台后,尽快完成《海南省少数民族发展资金项目管理暂行办法》修订工作。在资金投放方向上,继续与省扶贫办进行协调,确定贫困户与脱贫巩固户的区别,明确相关扶贫政策和内容,精准投放资金,提升资金使用效益。

五是加强廉政建设,完善资金管理风险点的防控措施。树牢“少数民族发展资金项目覆盖到哪,我们的服务管理和监督就延伸到哪”的观念,认真查找、梳理、评估少数民族发展资金管理业务中存在的各类风险点,坚持问题导向,制定完善风险防控措施,切实扎紧制度管理的笼子,向制度要效益,严守资金管理“红线”,确保少数民族发展资金使用安全。

六是继续探索特色产业扶贫发展新模式,让少数民族资金产生实实在在的效益。因地制宜,选取具有良好发展预期的热带优质农产品,鼓励农民用好少数民族发展资金发展生产。联合农业部门,积极收集市场信息,把握市场动向,引导农民错峰种植,有效实现生产收益。大力培育和发展特色鲜明、优势突出、产出高效、产品安全的特色产业,既要防止脱离当地实际发展水土不服的产业,也要防止一窝蜂地搞雷同的产业。对于部分企业参与的种养殖项目,探索建立贫困户入股、合作生产的方式,建立制度化的利益联结机制,把贫困户带动起来,实现资产收益扶贫,多方式带动贫困户增收。

七是要通过少数民族发展资金管理和使用产生的实际效果,引导少数民族群众“吃水不忘挖井人”,要听党话,跟党走,感党恩。


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